Wanneer is een waarschuwing een besluit?

Wanneer is een waarschuwing een besluit waartegen men bij de bestuursrechter in beroep kan komen? Op deze voor de rechtspraktijk belangrijke rechtsvraag, heeft de staatsraad advocaat-generaal antwoord gegeven in zijn conclusie aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. In de kern komt het oordeel van de staatsraad advocaat-generaal erop neer dat een bestuurlijke waarschuwing een besluit is, indien die waarschuwing is gebaseerd op een wettelijk voorschrift en de waarschuwing een ‘essentieel en onlosmakelijk onderdeel’ vormt van het sanctieregime. Dat is het geval als de waarschuwing een voorwaarde vormt om bij een volgende overtreding een sanctie of maatregel te kunnen opleggen. Een waarschuwing die niet op de wet, maar uitsluitend op beleid is gebaseerd is geen besluit en kan in de regel niet worden aangevochten bij de bestuursrechter. Als tegen een waarschuwing die formeel gekwalificeerd wordt als een besluit geen bezwaar wordt gemaakt, krijgt die waarschuwing 'formele rechtskracht'. Dat betekent dat in een procedure over een sanctie die op de waarschuwing volgt het niet meer kan gaan over de rechtmatigheid van de waarschuwing. Dit vraagstuk raakt dan ook alle partijen die te maken hebben met een sanctieregime (zie link).